חוק שיקום קרקעות מזוהמות

שיקום קרקעות מזוהמות

סקירת הצעת חוק שיקום קרקעות מזוהמות.

אמרי בריקנר, איזיטופ

באוגוסט 2011 עברה בקריאה ראשונה בכנסת הצעת חוק "מניעת זיהום קרקע ושיקום קרקעות מזוהמות". מטרת חוק זה היא להגן על הקרקעות בישראל, על מקורות המים, החי והצומח וכמובן על בריאות האדם. למעשה החוק מגדיר לראשונה ומעגן את אחראיות הטיפול בזיהומי קרקע לצד מתן כלים פרקטיים לשיקום קרקעות, אכיפה, ענישה והרתעה. הצעת חוק זו בעלת השלכות משמעותיות על הסביבה, הכלכלה והתעשייה ולכן ננסה להציג את החוק בקצרה.

מה מצב הקרקעות המזוהמות בישראל?

לפי החוק, קרקע מזוהמת היא קרקע שיש בה חומר מזהם כך שהקרקע מהווה סיכון לבריאות הציבור או לסביבה. לרוב, החומרים המזהמים הם דלקים, שמנים ומתכות כבדות. בישראל ישנם כ 3300 אתרים בהם הקרקע חשודה כמזוהמת וסך כל השטח המזוהם מוערך בכ- 3,900 דונם.

כ- 75 אחוז מפוטנציאל הזיהום הוא בשטחיי תעשייה ולכן לחוק זה תהיה השלכה גדולה עליה. עלות שיקום הקרקעות מוערכת ב- 8 מיליארד שקל, אך כיוון שהתועלת בשיקום מוערכת ב- 35 מיליארד שקל ישנה גם כדאיות כלכלית רבה לצד זו הבריאותית והסביבתית. בישראל, מקור זיהומי קרקע רבים הוא בעבר כך שאין בנמצא אחראי ישיר לזיהום. כאמור,עד היום אין בישראל חקיקה ברורה בדבר איסור זיהום קרקעות וחיוב שיקומן.

 מהו מנגנון תהליך השיקום לפי החוק המוצע?

תהליך שיקום קרקע מזוהמת הוא תהליך רב שלבי המתחיל ברגע גילוי הזיהו  ועד לטיפול בקרקע.

שלב א'-  לפי החוק המוצע חלה חובת דיווח בתוך 24 שעות על בעל הקרקע, המחזיק בה או המזהם כאשר מתעורר חשד ממשי לזיהום קרקע. בשל חשיבות הזמן הקריטי שלאחר פרוץ הזיהום על בעל חובת הדיווח מוטלת גם חובה לביצוע פעולות מיידיות לצמצום או מניעת הזיהום וחובת יידוע הציבור ואזהרתו. דוגמא לחשיבות הזמן הקריטי שלאחר גרימת הזיהום ניתן למצוא בזיהום נחל צין ביוני 2011. פיצוץ צינור של קצא"א הביא לפריצת כ- מיליון ליטר דלק סילוני. פעולות השאיבה והסילוק היו מהירות אך חוסר היכולת לסגור את מגופי הצינור במהירות הביא לנזק הרב.

שלב ב'- החוק מציע שמרגע שעלה חשד ממשי לזיהום בקרקע מוטלת חובת ביצוע סקר היסטורי. ברוח החוק, החובה מוטלת על מי שהקרקע בבעלותו, בחזקתו או על מי שזיהם, גם אם הקרקע אינה בבעלותו. מטרת סקר זה היא התחקות אחר מקורות הזיהום ואיתורם הכללי לפי אפיון פעילות העבר באתר. הסקר ההיסטורי נעשה באמצעים מגוונים כגון תשריטים, היתרי בנייה, ראיונות ועוד. הסקר ההיסטורי יוגש למשרד להגנת הסביבה בתוך חודשיים מרגע שעלה החשד הממשי לזיהום בקרקע. בתוך חודשיים נוספים יודיע המשרד האם הוא מאשר את ממצאי הסקר ומסקנותיו.

שלב ג'- במידה והסקר ההיסטורי לא שלל חשש של זיהום קרקע, נערך סקר קרקע. מטרת סקר הקרקע היא לבדוק את קיומם של חומרים מזהמים בקרקע, כמותם, ריכוזם ומקורם. סקר הקרקע הוא הבסיס להמשך הטיפול בקרקע. בשלב הראשון של סקר הקרקע מתוכננת תוך חודשיים תכנית דיגומים בהתאם לממצאי הסקר ההיסטורי. תוך 4 חודשים יודיע המשרד להגנת הסביבה האם ובאילו שינויים הוא מקבל את התכנית. בשלב השני של סקר הקרקע יבוצע הדיגום, ובשלב השלישי יוגשו המלצות להמשך הטיפול למשרד להגנת הסביבה.

שלב ד'- עפ"י החוק ניתן להשלים את סקר הקרקע בעזרת סקר סיכונים. כיוון שהגדרתה הכללית של קרקע כמזוהמת היא ככזו שמהווה סיכון לסביבה או לבריאות הציבור נקבעו ערכי סף ראשוניים לזיהום קרקע. קרקע שבה ערכי הזיהום גבוהים מערכי הסף היא מזוהמת. מטרת סקר הסיכונים היא קביעת ערכי סף פרטניים לאתר הספציפי בהתאם לרמת הסיכון לסביבה או לבריאות הציבור. כך למשל, באתר הנמצא בסמיכות לגן ילדים סביר להניח שסקר הסיכונים לא יאפשר את הורדת תנאי הסף הפרטניים אל מתחת לראשוניים.

הבקשה לקיום סקר הסיכונים תוגש תוך חודש מהמועד שחלה בו החובה להכין תכנית טיפול, בתוך שבועיים יודיע הממונה במשרד להגנת הסביבה האם ובאיזה אופן הוא מאשר את הבקשה ותוך כמה זמן יש להגישה. לאחר שהוגש סקר הסיכונים יודיע המשרד להגנת הסביבה בתוך 4 חודשים באיזה אופן הוא מקבל את המלצות סקר הסיכונים.

שלב ה'- הכנת תכנית טיפולים בתוך 4 חודשים, אישורה וביצועה בהתאם ללוח הזמנים שנקבע ע"י המשרד להגנת הסביבה..

למעשה, הזמן המינימלי מרגע עליית החשש הממשי לזיהום קרקע עד לתחילת הטיפול בקרקע (בהנחה שנוצלו מכסות הזמן במלואן) הוא למעלה משנה וחצי לא כולל משך זמן ערכית סקר הקרקע.

כיצד מטפלים בקרקע מזוהמת?

במסגרת הפעולות המיידיות שנעשות בזמן הראשוני והקריטי ניתן למנות שאיבה, כרייה, סכירה וכל פעולה שתצמצם את חלחול הזיהום לעומק ויביא לסיכון מי תהום או לזיהום מים עיליים. תהליך שיקום הקרקע מתחלק לשניים: in situ – טיפול באתר המזוהם עצמו או ex situ – הוצאת הקרקע וטיפול בה מחוץ לאתר המזוהם. בשני הסוגים ישנן אסטרטגיות שונות לשיקום קרקע מזוהמת. נפרט את חלקן:

טיפול in situ

אפשרות אחת היא נידוף הזיהום ע"י חימום (thermal remediation) ו/או איוורור הקרקע. אפשרות שנייה היא טיפול ביולוגי(bioremediation) בו תחת תנאים מתאימים חיידקים הנמצאים באופן טבעי בקרקע מפרקים תרכובות הדלק המורכבות לפשוטות יותר. הטיפול הביולוגי מזרז את תהליך הפירוק הטבעי בעיקר ע"י הוספת חומרי הזנה וחמצן לקרקע. אפשרות נוספת היא שימוש בחומרים בעלי יכולת ספיחה גבוהה שגם מכילים בתוכם חומרי הזנה, וכך הזיהום גם נספח וגם עובר תהליך פירוק ביולוגי.

טיפול ex situ

פעמים רבות זהו הטיפול הפשוט, המהיר והמועדף. בתהליך זה מוצאת הקרקע המזוהמת ומפונה לאתר פסולת המורשה לקלוט זיהומי קרקע. בארץ ישנם מספר קטן של אתרים כאלו כאשר הגדול שבהם נמצא ברשות חברת איזיטופ ונמצא במטמנות אפעה. באתר המוסמך הקרקע המזוהמת עוברת טיפול ביולוגי ובזכות התנאים המבוקרים ויכולת המעקב מורדים ריכוזי המזהמים. לאחר מכן, הקרקע המזוהמת ממוחזרת כקרקע לכיסוי אשפה במטמנות.

מהם מנגנוני האכיפה של החוק?

חשיבותו של החוק היא בהתייחסותו לזיהומי קרקע שנגרמו בעבר. החוק חוקק ברוח הסביבתית האוניברסלית של "המזהם-משלם", כלומר האחראיות לשיקום הקרקע תוטל על המזהם בין הוא בעל הקרקע או לאו. במקרים בהם אין כתובת אליה אפשר לפנות בדרישה לשיקום הקרקע או שאין ביכולת המזהם לעמוד במימון השיקום הדבר יתבצע באמצעות הקרן לשיקום קרקעות.

החוק קובע את הקמתה של הקרן שכל כספיה יוקצו אך ורק למטרת שיקום קרקעות ואת התנאים בהם זכאי המזהם להיעזר בקרן. מקור כספיי הקרן יהיה בקנסות שיוטלו על מזהמי קרקעות וכן מכספי המדינה. על השר להגנת הסביבה תחול חובת דיווח לועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת על תקציב ופעולות הקרן. לשר להגנת הסביבה, בהסכמת שר האוצר רשאי להעניק פטור מתשלום השתתפות עצמית במימון פעולת הקרן.

החוק מקנה סמכויות רחבות לממונה מטעם המשרד להגנת הסביבה לבדיקות מעמיקות ואכיפה. המשרד להגנת הסביבה יוכל באמצעות צו להורות על מי שיש לו יסוד סביר להניח כי גרם לזיהום קרקע, להגיש ולבצע תכנית טיפול בקרקע.

חל איסור על פינוי קרקע מזוהמת או קבלת קרקע מזוהמת ללא אישור בכתב מהמשרד להגנת הסביבה. כך מבטיח החוק את שיקום הקרקע באתרים מוסמכים כדוגמת האפעה ומונע את העתקת הזיהום לאתר אחר.

המשרד להגנת הסביבה יוכל לציין בפנקס המקרקעין הערה אודות זיהום קרקע, אותה ניתן יהיה למחוק לאחר שתטופל. ניתן יהיה לשלול רישיון עסק, ולו רק כי לא נקט באמצעי מניעה נאותים לזיהום קרקע.

במידה וישנן חריגות מסעיפי החוק יכול המשרד להגנת הסביבה להטיל קנסות כספיים בשתי מדרגות בהתאם לחומרת החריגה. ברמה הראשונה יוטל קנס של 50,000 ₪ על יחיד ו 100,000 ₪ על תאגיד, וברמה השנייה יוטל קנס של 200,000 ₪ על יחיד ו 400,000 ₪ על תאגיד. במדרגת הענישה החמורה ביותר והפלילית, יכול בית המשפט לגזור קנסות גבוהים יותר ועד 3 שנות מאסר, ולו רק בעילה של אי קיום הוראות הממונה מטעם המשרד להגנת הסביבה.

האם החקיקה תצליח לשקם קרקעות מזוהמות ולמנוע זיהומים נוספים? – ארה"ב כמקרה מבחן.

התשובה לשאלה האם החקיקה אכן יביא לשיקום הקרקעות המזוהמות בישראל תלויה באכיפת החוק ופעולה תקינה של מנגנוניו. ניתן ללמוד על הקושי שבהפעלת מנגנוני שיקום קרקע מהמקרה האמריקאי של הקמת קרן לשיקום אתרים מזוהמים (superfund"") בשנת 1980. בשנותיה הראשונות ספגה הקרן האמריקאית ביקורת רבה על פעילותה הכושלת: אתרים מועטים טופלו, לא נגבה כל הכסף למימונה, נתח גדול מן הכסף הגיע לעורכי דין ויועצים שחלקם עבדו לפני כן ברשויות ממשלתיות והכירו את מנגנוני הקרן מקרוב. השיפור בפעילות הקרן חל כאשר הוקם גוף שיפקח על פעילותה וכאשר המודעות הסביבתית של הרשות המבצעת השתנתה בימי הנשיא קלינטון. הצעת החוק מגדירה היטב את פעולת הקרן, אך אין ספק שמבחנה יהיה ביישום האכיפה והגבייה אל מול מזהמים גדולים כקטנים.

לסיכום, הצעת חוק זו הינה הצעת חוק מתקדמת המשלבת תקנות חדשות וקיימות בנושאי סביבה ברוח חוקי יסוד ועקרונות סביבתיים אוניברסלים מקובלים. הצעת החוק מגדירה מחדש את אחראיות שיקום הקרקע ונותנת מגוון כלים על מנת להביא לשיקום הקרקעות המזוהמות בישראל. המוטיווציה הכלכלית והאכיפה הסביבתית המשתקפות מהחוק אמורות ליצור תנופה בשיקום הקרקעות בישראל, אך במידה ולא ימומשו כנראה שמצב הקרקעות המזוהמות בישראל ישאר בעינו.

* כל הכתוב מבוסס ונלקח מתוך הצעת חוק מניעת זיהום קרקע ושיקום קרקעות מזוהמות התשע"א-2011, אתר המשרד להגנת הסביבה ואתר הEPA – המשרד להגנת הסביבה האמריקאי.